无偿收回闲置土地决定是否属于行政处罚？（闲置土地管理办法53号令）

导读点击左上方 原典纪法律评论 ，更多精彩内容：原典纪法律评论。导读：日前，最高人民法院行政审判庭在给司法部立法四局的回函中认为：行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定属于行政处罚，闲置土地的抵押权人属于利害关系人，应当享有陈述、申辩和申请听证...

《土地管理法》第38条和《城市房地产管理法》第26条对闲置土地的概念、认定依据和法律责任等进行了明确：闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，闲置满一年需要缴纳土地闲置费，闲置满两年应当无偿收回。

国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）除明确上述土地为闲置土地外，将“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地”也明确为“闲置土地”，但在处置利用上与前一类法定的闲置土地有明显不同，前一类闲置土地法律明确了相应的法律责任，应当依法处罚，后一类法律没有明确法律责任，因此不能处罚，应当按照53号令规定重在处置利用。

对于第一类法定闲置土地处理的法律性质，有人认为是根据出让合同约定等追究违约责任，不认为是行政处罚，实务上也多是利用和权益机构进行处理，但实际上，对该类闲置土地的认定和处理，《土地管理法》第38条、《城市房地产管理法》26条明确了闲置土地的认定标准和相应的法律责任，尽管出让合同等写入了相关土地开发利用的要求和相应责任，但也只是把法律规定具体化写入合同，处理处置的根本依据还是《土地管理法》第38条和《城市房地产管理法》26条，因此，征收土地闲置费和无偿收回闲置土地的决定都属于行政处罚，应当严格依照行政处罚法等要求进行处罚。

最高人民法院行政审判庭

关于无偿收回土地使用权法律性质等有关问题的复函

行复[2023]33号

司法部立法四局:

贵局《关于〈关于无偿收回闲置土地使用权有关问题的请示〉征求意见函》收悉。经研究，提出如下意见:

一、行政机关作出无偿收回闲置土地使用权决定，针对的是国有土地使用权人“超过出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的”情形，结合《中华人民共和国行政处罚法》第二条和原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》[1997]国土法字第 153 号)第五条规定，我们倾向于该行为属于行政处罚。

二、依法取得闲置土地抵押权的人，系无偿收回闲置土地使用权行为的利害关系人，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》(2004年)第五条、第二十条和《湖南省行政程序规定》第七十三条、第七十四条等规定，依法应当享有陈述、申辩和申请听证的权利。

以上意见，仅供参考。

最高人民法院行政审判庭

2023年2月13日

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存量土地盘活利用方法汇总

（一）批而未供土地

指已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

依据：《中华人民共和国土地管理法》（2019修正版）

（二）闲置土地

指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

依据：《闲置土地处置办法》（原国土资源部第53号令）

（三）低效用地

又称为城镇低效用地，指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权属清晰、不存在争议的城镇存量建设用地。

依据：《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（2016年）

注：《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函【2022】411号）中，明确三调成果于2022年4月15日起正式启用，因此低效用地概念中“第二次全国土地调查”在今后工作中应更新为“第三次全国土地调查”。因低效用地、批而未供土地、闲置土地三者之间是平行关系而不是包含关系，应注意三者之间的区别。

存量建设用地判定示意

二、存量土地盘活利用

存量土地盘活利用即通过明晰土地产权，量化土地资产价值，促使存量土地资产以不同的价格进入相应市场进行交易，实现土地的产权流动与重组，达到生产要素与土地资源的优化配置。

通过存量建设用地类型的梳理，对应的盘活利用方式主要包括整治、改善、重建、活化、提升等方面。不同用地类型的实施主体、开发方式有所不同，实施主体包括政府、市场、原土地所有权人、原农村集体经济组织等多元化主体，开发方式包括批而未供用地的调整核销、闲置土地的临时使用、低效用地的收购储备等。

主要政策激励包括：土地出让租金减免，土地增值收益共享、财政直接补助、拓宽再开发资金渠道、鼓励异地搬迁改造、建筑容量调整、纳入“增存挂钩”管理，以及指标约束倒逼管理。

主要做法汇总如下：

三、主要盘活方式介绍

（一）针对批而未供土地

1、调整核销

对确实不需要的用地，或因规划、政策调整、不具备供地条件导致批而未供的土地进行清理，按自然资源部《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）规定，向省政府申请将用地批文整体或部分地块作撤销处理，并上报自然资源部备案，核减批而未供土地总规模。

2、组织供地

①对具备供地条件的土地，纳入年度供地计划，加大工作力度，采取安排项目落户、依法调整规划、办理供地手续等措施分类推进处置，加快实施供地；

②已经实际使用但未办理供地手续的，限期完善供地手续，对城市道路、绿化、广场、公园等基础设施，项目实际已供、已建，但未办理供地手续的，应简化供地手续，以项目所在地人民政府或项目行业主管部门为业主，办理供地手续。

3、完善条件

①对尚不具备供地条件的土地，推进征地拆迁等前期工作进度，协调好拆迁工作，落实征地补偿，妥善安置农民，促使建设项目完成供地或开工建设；

②加快规划调整，因城乡规划调整、政府发展思路变化等无法供地的，应及时调整规划，加快供地。

（二）针对闲置土地

1、延长动工开发期限

签订补充协议，延长动工开发期限，但最长不能超过一年。

2、调整用途、规划条件

如有需要调整土地用途或规划条件，重新办理相关用地手续，土地价款重新核算，更改后的土地用途同样需要符合法律法规。

3、临时使用

如果有其他原因导致无法如期开发土地，可以由政府安排临时使用，但临时使用的期限不能超过两年。

4、调整核销

通过协议形式，将土地的使用权有偿收回。

5、置换土地

如果因规划依法修改而导致土地闲置，在缴清土地价款、落实项目资金的情况下，重新签订土地出让合同，并注明为置换土地。

（三）针对低效用地

1、增容技改

低效用地企业在不改变原有用途的前提下，通过建设多层高标准厂房等途径提高容积率或建筑密度、增加固定资产投入、进行生产设备和技术改造升级等方式继续开发提升土地利用水平和产出效益。

2、兼并重组

低效用地企业通过自行、当地政府和有关部门牵线搭桥、土地二级市场信息等渠道与其它企业达成合作、转让、重组协议，将全部或部分土地使用权转让给招商引资项目以及其它符合准入标准的项目使用，实行 “退二优二”“退低进高”，实现项目嫁接、承接产业转移。

3、引导腾退

对无法继续经营的僵尸企业、无税企业、淘汰企业，实施“腾笼换鸟”，主动退地的在依法合理补偿基础上给予一定的经济奖励。对通过其它方式不足以摆脱困境，长期亏损、扭亏无望且资不抵债的企业，支持企业依法破产清算。

4、转型升级

低效用地企业在符合相关规划的前提下， 经县（市、区）人民政府批准，可以利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产 性服务业、‘互联网+’等新产业新业态项目、企业，落户生产性服务业公共服务平台。

5、协商收回

对不符合规划或没有开发能力的低效用地，在进行市场评估的基础上，由相关部门与低效用地企业协商并报县（市、区）人民政府批准收回全部或部分土地使用权，重新依法组织供地，可给予原国有土地使用权人合理补偿。对没有开发能力又协商不成的，依据投资（监管）协议、土地有偿使用合同或者划拨决定书等责令其限期履约。

6、末位腾退

通过在政策扶持、资源配置、行政监管、价格和信贷等方面实施差别化政策，倒逼企业盘活增效或者退出。

7、收购储备

政府因城市规划需要，将用于公共设施和市政基础设施建设的土地，或需要改变土地用途用于商品房及其他经营性项目开发的，政府通过补偿的方式，依法收回其土地使用权，并纳入政府土地储备。

8、实施流转

鼓励市场主体收购相邻多宗地块实施整体再开发或与相邻多宗地块的原土地使用权人进行合作再开发。

9、协议置换

针对政府因实施城市规划进行旧城区改造，需要异地搬迁、且符合国家产业政策的工业项目，政府以协议方式，收回原国有土地使用权，并为原土地使用权人异地安排新的工业用地。

存量土地是重要资源和宝贵的财富，盘活存量土地并使其得到高效开发利用，对于经济高质量发展具有重要意义。地方政府和相关单位可结合上述归纳的方法，探索存量土地盘活利用。

作者：赵玉 ：中源规划发展研究院

郑州发布4宗闲置土地认定书，涉及河南投资集团、正商及碧桂园

闲置土地认定书1（郑自然资闲认字〔2023〕1号）

闲置土地认定书2（郑自然资闲认字〔2023〕2号）

闲置土地认定书3（郑自然资闲认字〔2023〕3号）

河南正商新铭置业有限公司：

2017年9月7日，原郑州市国土资源局与你公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：郑国土资出让-HJ-2017039），宗地位于文云路东、绿达路北，面积为28061.68平方米，用途为商务金融、批发零售、住宿餐饮。国有土地使用权出让合同约定宗地建设项目开工时间为取得《建筑工程施工许可证》起30日之内，至迟不得超过2018年9月7日。

该宗地目前存在未能按照出让合同约定开工日期及时开工建设的情况。郑州市自然资源和规划局已向你方送达了《闲置土地调查通知书》（郑自然资闲通字〔2021〕第22号）。根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）等法律法规有关规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为政府原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。

闲置土地认定书4（郑自然资闲认字〔2023〕4号）

郑州开元盛世置业有限公司：

2020年1月6日，我局与你公司签订《国有土地使用权出让合同》（合同编号：郑自然资出让-GC-2019085），宗地位于豫十路北、潮河东路东，面积为20210.05平方米，用途为城镇住宅（地下空间用途为交通服务场站用地）。国有土地使用权出让合同约定宗地建设项目开工时间为取得《建筑工程施工许可证》起30日之内，至迟不得超过2021年1月5日。

该宗地目前存在未能按照出让合同约定开工日期及时开工建设的情况。我局已向你方送达了《闲置土地调查通知书》（郑自然资闲通字〔2022〕第B-01号）。根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令）等法律法规有关规定，认定该宗地为闲置土地，闲置原因为政府原因，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。